[7] 宪法惯例和宪法判例这类非文字文本宪法主要是在宪法实践中发展起来的，不仅具有文字文本宪法所没有的灵活性与适应力，还能够弥补文字文本宪法的缺陷与不足。

导致立法工作全国停顿。[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年6月第5版，第1481页。

1960年代至1970年代的宪政变迁，在中国百年宪政史上，也许并不引人注目，其宪法制度、宪法思想尤其是宪法学说，在某些人的眼里，也许只是一片空白，甚至耻于被人提起。作为特定年代、特定条件下产生的特殊产物，1975年宪法和1978年宪法在中国宪政建设史上，必有其特殊意义。任何时期的宪政及其宪法学说，在这个民族的宪政运动和宪法学说史上，都必然有它特定的地位和独到的思想、文化价值。又以《全国报刊索引》为例：1975年宪法颁布后，当年的《全国报刊索引》曾在第3、4、5期开辟专栏，索引学习四届人大文件和学习新宪法的文章。非学术的宪法思想被阶级斗争为纲的观点所浸润，使得宪法学说的研究囿于政治环境的紧张，其研究范围逐渐固守于经典作家关于阶级斗争和无产阶级专政的若干内容，研究形式亦局限于对经典作家有关阶级斗争和无产阶级专政的某些文本的阐释和解说，其学术性也逐渐向政策性甚至政治宣传性褪变。

而思想的范围比较宽泛，它既包括学术上有系统的主张和见解，也包括学术上不成系统的主张和见解，还包括非学术的见解和主张，即念头和想法。二是念头和想法（显然，宪法思想属于第一层涵义）。而且，统一的时限可能达不到既定目的或者可能产生副作用。

依据这种授权法规范制定法律时，行政机关的时间裁量范围理应较小。而现行法律需要修改或者废止的前提则是该法律已经构成违法，否则就没必要修改或者废止。[10]与前两类授权法规范相比，特别授权决定的意图更加明显，即让国务院先行先试，进行实验性立法，待条件成熟时再制定法律。因此，不作为状态逾越合理期限的同样构成行政立法不作为。

[2]2008年7月22日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第20次会议通过，2008年10月14日深圳市第四届人民代表大会常务委员会公布。因此，应推定立法者课予行政机关制定法规命令的义务。

有时，行政立法需要上下级机关之间的协同。此类措辞清楚的表明了授权法的倾向性，即要求行政机关尽速立法。综上，行政立法不作为仅指行政机关怠于制定法律的行为，至于行政机关怠于修改或者废除法律的行为不宜定性为行政立法不作为。因此，在制定法律、法规的实施条例、实施办法时，其立法时间理应较短。

接下来，更为关键的问题是依据什么标准判断立法不作为状态已经逾越合理期限。）[11]2008年11月29日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第7次会议通过，2008年11月29日湖北省人民代表大会常务委员会公布。[45]1997年8月5日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第29次会议通过，1997年8月5日湖北省人民代表大会常务委员会公布。有时，行政立法需要同级机关的协同。

首先，在法律必须依靠行政立法的辅助才能实现既定目的的情况下，行政机关负有立法的义务。然而，行政法应与行政权如影相随，不仅行政权之所到即为行政法之所至，而且行政权之所应到亦为行政法之所应至。

[38]应申请行政行为的最高时限，参见：《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第39条。然而，此种不作为亦非立法不作为而只能称作与立法相关的不作为。

内容抵触上位法规定的法律是违法的，行政机关未予修改或者废除的同样构成立法不作为。这些行为都表现为立法本身违法或者内容上存在瑕疵，而立法不作为则表现为法律根本不存在。毋宁说，从事实情况发生重大变迁的那一刻开始，行政机关就应当修改或者废除现存之法律。不同国家，行政立法权的来源不尽相同。在时间要件中隐含着一个前提，即行政机关对于何时履行作为义务拥有裁量权。在此，立法批准行为特指行政机关对下级机关或者内部组织所制定的规范性文件予以认可的行为。

第一，指令行政机关制定普遍性行为规范的法律。利害关系人要求行政程序重新进行的目的是废止行政行为，此目的可以通过撤销之诉实现。

另一方面，上述的诉讼请求相当于申请行政程序重新进行，这种申请也应当有时间限制。而只有在得出不作为状态客观上已经存在的判断之后，才应当进一步分析此状态是否已经逾越法定或者合理期限。

实质违法行为包括没有授权法依据、超越授权法范围、与上位法相抵触等行为。第二，要求行政机关制定行政法规或者行政规章的法律。

超越职权所制定的法律是违法的，行政机关未予废除的构成立法不作为。利害关系人可以挑战现行法律，但必须在法定期限内提起撤销或者变更之诉。时间过长不能督促行政机关尽速立法，时间过短则立法的质量无法得到保证。立法程序结束的标志是法律的公布，在法律公布之前的所有与立法有关的行为，如，立项、起草、审查、决定等均属于立法准备行为或者阶段性行为。

但是，直到2004年包头空难发生时，民航总局仍未出台相关规定，其行为当属行政立法不作为。如，《教育法》[9]第83条规定：境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。

行政机关怠于履行此项义务的，构成行政立法不作为。[18]这样才能保持法律的安定性与变化性之间的平衡。

如，《规章制定程序条例》规定了行政规章制定中的一系列程序。同时，由《行政处罚法》第13条第1款的规定也只能导出深圳市政府对行政处罚作出具体规定时制定规章的义务，而不能导出深圳市政府对行政处罚作出具体规定的义务。

国务院年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。（二）合理期限如果既不存在强制性立法时限的要求，也不存在半强制性的立法计划、立法规划，那么，就应当推定行政机关拥有选择立法时间的裁量权。因此，只要授权法没有明确赋予行政机关立法决定裁量权，就应当推定授权法具有课予行政机关立法义务的意图。当然，计划赶不上变化，无论是立法计划还是立法规划在执行中都可以根据实际情况予以调整。

这是一个存在争议从而需要认真加以分析的问题。至于特别授权立法，这种意图则更加明显。

因此，我们主张，对此种不作为之诉原则上应予否定。尚海龙，武汉大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。

然而，任何裁量权，包括时间裁量权均需合理行使，这是行政法治的实质精神与基本原则。2007年，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，但此通知并非行政法规而系行政规范性文件。